1. È ammissibile il decreto legge in materia elettorale?
1. È ammissibile il decreto legge in materia elettorale?
A mio avviso il dibattito che è seguito all’ordinanza del TAR Lazio, condivisibile sotto molti profili, ha omesso di considerare un aspetto fondamentale, potenzialmente dirimente, per la intera questione.
Invero, al di là del problema delle competenze regionali, la quaestio è che la materia elettorale è in sé preclusa alla decretazione di urgenza.
In questo senso è chiarissimo il dettato della legge 400/1988, che al comma 2 dell’art. 15 sancisce che "2. Il Governo non può, mediante decreto-legge: (…) b) provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione". L’art. 72 comma IV della Costituzione, cui si fa rinvio, è altrettanto chiaro, nel prevedere che "La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi".
L’unica conclusione che se ne può trarre è che non è possibile il ricorso allo strumento del decreto legge. La ratio della norma, evidentemente, è proprio quella che viene oggi utilizzata per la contestazione del provvedimento: l’esigenza di evitare che le regole cambino nel corso di una procedura elettorale.
Potrebbe obiettarsi che il decreto legge ha la stessa forza della legge ordinaria, e che abbia implicitamente abrogato (o derogato) alla legge 400/1988, ma allora ci si deve chiedere che senso possa avere una simile norma. Inoltre, la disposizione del comma IV dell’art. 72 Cost. potrebbe essere interpretata in senso logico-sistematico: se per lo stesso Parlamento, titolare della potestà legislativa, è precluso il ricorso ad una modalità di formazione della legge diversa da quella ordinaria, a maggior ragione ciò dovrebbe essere precluso al Governo con decreto legge.
2. La competenza regionale concorrente e la natura della norma.
Vanno considerati anche altri due elementi.
Il primo, abbondantemente esaminato dalla ordinanza TAR Lazio, concerne la competenza concorrente delle Regioni, ex art. 122 Cost.: "Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi". In presenza di una legge regionale non è quindi possibile per il legislatore nazionale intervenire con proprie norme, se non riguardo ai principi fondamentali. È fortemente dubitabile, tuttavia, che l’intervento per decreto relativo alle modalità di presentazione delle liste possa considerarsi come aspetto relativo ai principi fondamentali, e non, invece, come norma di dettaglio, in quanto tale preclusa all’intervento statale.
3. Il decreto legge ha reale valenza interpretativa?
Il secondo concerne la reale valenza interpretativa della norma. La giustificazione che è stata data – a livello politico – è che è necessario assicurare la massima partecipazione elettorale. Ciò sembra essere in contraddizione con la stessa natura dell’intervento: se si deve ricorrere ad un provvedimento per garantire a posteriori la maggiore partecipazione, sorge il legittimo dubbio che, ab initio, quella partecipazione non fosse consentita, perché la legge non diceva quello che a posteriori le si è voluto far dire.
4. Ulteriori argomentazioni critiche.
Un ulteriore punto critico, in termini di opportunità, è l’intervento in corso di controversia: se la legge la fa il Parlamento (o il Governo, in casi eccezionali di urgenza), l’interpretazione spetta comunque ai giudici, ed il varo di una legge di interpretazione autentica, indubbiamente indirizzata ad un caso specifico già all’attenzione dell’organo giurisdizionale, rischia di tradursi in una grave invasione delle competenze.
Infine, non può omettersi di citare l’orientamento della Adunanza Plenaria n. 10/2005, che, dopo una lunga diatriba giurisprudenziale, ha sancito che gli atti che precedono la proclamazione degli eletti hanno natura endoprocedimentale, e come tali non sono impugnabili. Non a caso il TAR Lombardia – con riferimento alla posizione della lista di Formigoni, che ha ammesso - ha preso espressamente posizione sul punto, abiurando l’autorevole insegnamento del supremo consesso amministrativo.
5. Analisi di alcuni punti critici dell’ordinanza.
Andando al contenuto della ordinanza, ci si deve soffermare su due aspetti.
Innazitutto, sotto il profilo fattuale restano aperti alcuni aspetti. Il TAR Lazio si è basato sulle relazioni dei Carabinieri, che sono documenti pubblici, che fanno prova fino a querela di falso. La parte politica esclusa ha affermato e ricostruito i fatti in maniera diversa. Si dovrà quindi verificare se le affermazioni rese possano integrare gli estremi di una dichiarazione falsa, di possibile rilevanza penale, dall’una o dall’altra parte.
In secondo luogo, in uno dei passaggi della motivazione, l’ordinanza afferma "considerato che alla stregua dell'art.9 della citata legge regionale 'Le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del Tribunale di cui all'articolo precedente dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti quelli della votazione' ".
Tuttavia, l’art. 9 parla di tutt’altro e per la precisione di "Spese per la campagna elettorale", modificando gli importi indicati nella L 43/1995 (riporto per comodità il testo dell’art. 9 della legge regionale: 1. Al comma 1 dell'articolo 5 della l. 43/1995 la cifra di "euro 30.987,41" è sostituita con "euro 50.000,00" e la cifra di "euro 0,01" è sostituita con "euro 0,03". 2. Al comma 3 dell'articolo 5 della l. 43/1995 la cifra di "euro 1,00" è sostituita con "euro 1,50".della legge regionale Lazio n. 2 del 2005)." A ben vedere, solo l’articolo 8 della legge regionale 2/2005 è dedicato a "Liste e candidature" ma si occupa di un aspetto diverso, e cioè dell'esonero dalla sottoscrizione degli elettori per le liste che sono espressione di partiti o movimenti rappresentati da gruppi consiliari già presenti in Consiglio, derogando per questo espressamente al citato articolo 9 della l. 108/1968.
La disciplina della presentazione delle liste è invece prevista dall’art. 9 della legge statale 108/1968, che è stato oggetto di intervento da parte del decreto legge.
Dovrebbe quindi concludersi che, se non vi è una norma regionale specifica che disciplina l'aspetto della presentazione delle liste, dovrebbe applicarsi la legge statale, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge regionale in questione, che afferma: "Per quanto non espressamente previsto, sono recepite la legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario), e successive modifiche e integrazioni". Pertanto, si dovrebbe ancora fare riferimento all’art. 9, comma 1, della legge statale 108/1968 secondo cui "Le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del tribunale di cui al
primo comma dell'articolo precedente dalle ore 8 del quarantesimo giorno alle ore 12 del venticinquesimo giorno antecedenti quello della votazione; a tale scopo, per il periodo suddetto, la cancelleria del tribunale rimane aperta quotidianamente, compresi i giorni festivi, dalle ore 8 alle ore 20."
A questo punto, però, se si fa riferimento all'art. 9 della legge statale 108/1968 troverebbe applicazione anche l’art.1 del decreto legge 29/2010.
2. La competenza regionale concorrente e la natura della norma.
3. Il decreto legge ha reale valenza interpretativa?
4. Ulteriori argomentazioni critiche.
5. Analisi di alcuni punti critici dell’ordinanza.
1. È ammissibile il decreto legge in materia elettorale?
A mio avviso il dibattito che è seguito all’ordinanza del TAR Lazio, condivisibile sotto molti profili, ha omesso di considerare un aspetto fondamentale, potenzialmente dirimente, per la intera questione.
Invero, al di là del problema delle competenze regionali, la quaestio è che la materia elettorale è in sé preclusa alla decretazione di urgenza.
In questo senso è chiarissimo il dettato della legge 400/1988, che al comma 2 dell’art. 15 sancisce che "2. Il Governo non può, mediante decreto-legge: (…) b) provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione". L’art. 72 comma IV della Costituzione, cui si fa rinvio, è altrettanto chiaro, nel prevedere che "La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi".
L’unica conclusione che se ne può trarre è che non è possibile il ricorso allo strumento del decreto legge. La ratio della norma, evidentemente, è proprio quella che viene oggi utilizzata per la contestazione del provvedimento: l’esigenza di evitare che le regole cambino nel corso di una procedura elettorale.
Potrebbe obiettarsi che il decreto legge ha la stessa forza della legge ordinaria, e che abbia implicitamente abrogato (o derogato) alla legge 400/1988, ma allora ci si deve chiedere che senso possa avere una simile norma. Inoltre, la disposizione del comma IV dell’art. 72 Cost. potrebbe essere interpretata in senso logico-sistematico: se per lo stesso Parlamento, titolare della potestà legislativa, è precluso il ricorso ad una modalità di formazione della legge diversa da quella ordinaria, a maggior ragione ciò dovrebbe essere precluso al Governo con decreto legge.
2. La competenza regionale concorrente e la natura della norma.
Vanno considerati anche altri due elementi.
Il primo, abbondantemente esaminato dalla ordinanza TAR Lazio, concerne la competenza concorrente delle Regioni, ex art. 122 Cost.: "Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi". In presenza di una legge regionale non è quindi possibile per il legislatore nazionale intervenire con proprie norme, se non riguardo ai principi fondamentali. È fortemente dubitabile, tuttavia, che l’intervento per decreto relativo alle modalità di presentazione delle liste possa considerarsi come aspetto relativo ai principi fondamentali, e non, invece, come norma di dettaglio, in quanto tale preclusa all’intervento statale.
3. Il decreto legge ha reale valenza interpretativa?
Il secondo concerne la reale valenza interpretativa della norma. La giustificazione che è stata data – a livello politico – è che è necessario assicurare la massima partecipazione elettorale. Ciò sembra essere in contraddizione con la stessa natura dell’intervento: se si deve ricorrere ad un provvedimento per garantire a posteriori la maggiore partecipazione, sorge il legittimo dubbio che, ab initio, quella partecipazione non fosse consentita, perché la legge non diceva quello che a posteriori le si è voluto far dire.
4. Ulteriori argomentazioni critiche.
Un ulteriore punto critico, in termini di opportunità, è l’intervento in corso di controversia: se la legge la fa il Parlamento (o il Governo, in casi eccezionali di urgenza), l’interpretazione spetta comunque ai giudici, ed il varo di una legge di interpretazione autentica, indubbiamente indirizzata ad un caso specifico già all’attenzione dell’organo giurisdizionale, rischia di tradursi in una grave invasione delle competenze.
Infine, non può omettersi di citare l’orientamento della Adunanza Plenaria n. 10/2005, che, dopo una lunga diatriba giurisprudenziale, ha sancito che gli atti che precedono la proclamazione degli eletti hanno natura endoprocedimentale, e come tali non sono impugnabili. Non a caso il TAR Lombardia – con riferimento alla posizione della lista di Formigoni, che ha ammesso - ha preso espressamente posizione sul punto, abiurando l’autorevole insegnamento del supremo consesso amministrativo.
5. Analisi di alcuni punti critici dell’ordinanza.
Andando al contenuto della ordinanza, ci si deve soffermare su due aspetti.
Innazitutto, sotto il profilo fattuale restano aperti alcuni aspetti. Il TAR Lazio si è basato sulle relazioni dei Carabinieri, che sono documenti pubblici, che fanno prova fino a querela di falso. La parte politica esclusa ha affermato e ricostruito i fatti in maniera diversa. Si dovrà quindi verificare se le affermazioni rese possano integrare gli estremi di una dichiarazione falsa, di possibile rilevanza penale, dall’una o dall’altra parte.
In secondo luogo, in uno dei passaggi della motivazione, l’ordinanza afferma "considerato che alla stregua dell'art.9 della citata legge regionale 'Le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del Tribunale di cui all'articolo precedente dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti quelli della votazione' ".
Tuttavia, l’art. 9 parla di tutt’altro e per la precisione di "Spese per la campagna elettorale", modificando gli importi indicati nella L 43/1995 (riporto per comodità il testo dell’art. 9 della legge regionale: 1. Al comma 1 dell'articolo 5 della l. 43/1995 la cifra di "euro 30.987,41" è sostituita con "euro 50.000,00" e la cifra di "euro 0,01" è sostituita con "euro 0,03". 2. Al comma 3 dell'articolo 5 della l. 43/1995 la cifra di "euro 1,00" è sostituita con "euro 1,50".della legge regionale Lazio n. 2 del 2005)." A ben vedere, solo l’articolo 8 della legge regionale 2/2005 è dedicato a "Liste e candidature" ma si occupa di un aspetto diverso, e cioè dell'esonero dalla sottoscrizione degli elettori per le liste che sono espressione di partiti o movimenti rappresentati da gruppi consiliari già presenti in Consiglio, derogando per questo espressamente al citato articolo 9 della l. 108/1968.
La disciplina della presentazione delle liste è invece prevista dall’art. 9 della legge statale 108/1968, che è stato oggetto di intervento da parte del decreto legge.
Dovrebbe quindi concludersi che, se non vi è una norma regionale specifica che disciplina l'aspetto della presentazione delle liste, dovrebbe applicarsi la legge statale, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge regionale in questione, che afferma: "Per quanto non espressamente previsto, sono recepite la legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale) e la legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto ordinario), e successive modifiche e integrazioni". Pertanto, si dovrebbe ancora fare riferimento all’art. 9, comma 1, della legge statale 108/1968 secondo cui "Le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del tribunale di cui al
primo comma dell'articolo precedente dalle ore 8 del quarantesimo giorno alle ore 12 del venticinquesimo giorno antecedenti quello della votazione; a tale scopo, per il periodo suddetto, la cancelleria del tribunale rimane aperta quotidianamente, compresi i giorni festivi, dalle ore 8 alle ore 20."
A questo punto, però, se si fa riferimento all'art. 9 della legge statale 108/1968 troverebbe applicazione anche l’art.1 del decreto legge 29/2010.
ALESSIO LIBERATI(Magistrato TAR Toscana)
Brevi note a margine dell’ordinanza TAR Lazio sulla lista "Polverini"
Brevi note a margine dell’ordinanza TAR Lazio sulla lista "Polverini"
